123回 颁明诏圣君筹宪政 定官制贤相话沧桑

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(88106 www.88106.com)    话说这位气坏的汉大臣,就是孙家鼎孙老中堂。当下孙家鼎道:“你们别道我外教,立宪这一件事情,我也略略研究过一番。那立宪国的法,与君主国全异。所以异的地方,不在形迹上,是在宗旨上。宗旨一变,一切用人行政之道,无不尽变。譬如重心一移动,全体的质点,就都要改变方向了。此种大变动,行在国力强盛时光,尚不免有骚动之忧,现在国势衰弱到如此地步,照我看来,变得太急太骤,怕就渐骚然不靖之象,似该先革掉丛弊太甚诸事,等到政体清明,渐渐的变更,也不算晚。”徐世昌立起道:“孙中堂,逐渐变更的法子,已经行了多年,一点子没有成效,就为国民的观念不变,他的精神也无从而变。只有大大的变革,才能够发起全国精神呢。”孙家鼎道:“照老哥这么说,必是国民的程度,渐已能及,才能够这么办。只是现在时光,国民能实在知道立宪利益的,不过千百人中之一;至于能够知道立宪之所以然,又知道为之之道的,恐怕不过万人中一人罢了。上头虽然颁布宪法,百姓都懑然不知。就这么办去,不但无益,倒适为厉阶,仍宜谨慎点子的好。”徐世昌还未回答,汉大臣中,早又站起一个人来。众人瞧时,乃是管学大臣张百熙张尚书。只见张尚书道:“孙中堂的话,说得何尝不是!但是国民程度,全在上头的人劝导。现在上头的人,没法子提高他的程度,倒说等候国民程度高了,才立宪法,这是永不能必的事。照我个人意见,以为与其等候他程度高了立宪,不如先预备立宪,再慢慢的施诱导,使国民得渐几于立宪国民程度好的多呢!”满大臣中又站起一人,乃是荣尚书荣庆,发出反对的议论道:“我非不深知立宪政体之美,但是吾国政体宽大,渐流弛紊。为今之制,极该整饬纪纲,综核名实,立居中驭外之规,定上下相维之制。行过数年之后,官吏尽知奉法,人民咸称便利,然后徐议立宪也未晚。如果不察中外国势之异,徒徇立宪的好名儿,势必至执政者无权。那一班神奸巨蠹,倒得栖息其间,日引月长,为祸非小。此事关及国家安危,还请诸位从长计较。”瞿鸿机接口道:“惟其如是,所以都说预备立宪,不是说立即立宪,荣尚书可以放心。”尚书铁良道:“我听得各国的立宪,都由国民要求了才成功。要求得利害的,甚至于暴动。日本虽然未至于暴动,那要求却也很利害的。国民能够要求,是已深知立宪之善,知为国家分担义务。现在未经国民要求,倒要先给他权柄,那班国民不懂事,反以分担义务为苦,便怎么呢?”众人听了,都不作声。直隶总督袁世凯袁公再也耐不住了,当下立起道:“天下事势,何常之有?从前欧洲人民,积受压力,又有爱国思想,所以出于暴动以求权利。我国则不然,朝廷既崇尚宽大,又没有外力相迫,人民处于不识不知之天,绝不知有当兵纳税的义务。所以各国的立宪,因民之有知识而使民有权;我国因差民以有权之故而知有当尽之义务。事理之顺逆不同,预备之法,亦不能同。总以使民知识渐开,不迷所向,为吾辈莫大之责任。这是吾辈所当共勉的。”铁良道:“照此说来,预备立宪之后,该设立内阁,厘定官制,明定权限,整理种种机关。且须以全力开国民的知识,溥及普通教育,派人分至各地演说,使各处绅士商民知识略相平第才好呢!”袁公道:“岂特如是而已?</p>

    数千年相沿的政体,一旦欲大变其面目,那各种问题,势必相连而及。譬如一座老屋,当没有议及修改时光,任它飘摇,倒也似乎尚可支持;等到议及修改,一经动工拆卸,那朽腐的梁柱,摧坏的粉壁,纷纷发现,以致多费工作。改政之道,也是如此。现在就以所知的事讲起来,如京城各省的措置,蒙古、西藏的统辖,钱币的划一,赋税的改政,漕运的停止,这种事情,都是极委曲,极繁重,都该于立宪以前,逐渐办妥,办起来真是日不暇给呢!”铁良道:“我还有一个疑团,现在地方官所严惩的,共有四等人,是劣绅、劣衿、土豪、讼棍。凡百州县几尽被若辈盘踞,再没有人起而与争。现在如果预备立宪,势必首先讲求自治。那么这一班人且公然握地方的命脉,那不就糟了么?”袁公道:“这又何足为患?只消多选循良之吏,发到各省去做地方官,专以扶植善类为事。使公直的得各伸其志;奸匿的无由施其技。如是始可为地方自治的基础。”瞿鸿机道:“这么说仍当以讲求吏治为第一要义,旧法新法,原无二致的。”醇亲王载沣道:“众位的高论,都是很有道理的。</p>

    我看立宪这一桩事,既然如此繁重,人民程度能及与否,又在难必之数,那就不能不多留时日,为预备地步了。时光已经不早,讲了这大半天,也该散了。明儿召见,咱们就把预备立宪的主见,回奏两宫,众位看是如何?”于是诸王大臣,又商议了一会子,意见大相同略。次日,入朝面奏。到了七月十三日,朝廷就颁下预备可立的上谕,其辞道:</p>

    朕钦奉慈禧端佑康颐昭预庄诚寿恭钦献崇熙皇太后懿旨,我朝自开国以来,列圣相承,谟烈昭垂,无不因时损益,著为审典。现在各国交通,政治法度,皆有彼此相因之势,而我国政令,日久相仍,日处阽危,忧患迫切。非广求知识,更订法制,上无以承祖宗缔造之心,下无以慰臣庶治平之望。是以前筒派大臣分赴各国,考察政治。现载泽等回国陈奏,皆以国势不振,实由于上下相暌,内外隔阂,官不知所以保民,民不知所以护国。而各国之所以富强者,实由于实行宪法,取决公论,君民一体,呼吸相通,博采众长,明定权限,以及筹备财用,经划政务无不公之于黎庶。又兼各国相师,变通尽利,政通民和,有由来矣。时处今日,惟有及时详晰甄核,仿行宪政,大权统于朝廷,庶政公诸舆论,以立国家万年有道之基。但目前规制未备,民智未开,若操切从事,徒饰空文,何以对国民而昭大信?故廓清积弊,明定责成,必从官制入手。亟应先将官制分别议定,次第更张,并将各项法律详慎厘订。而又广兴教育,清理财政,整顿武备,普设巡警,使绅民明悉国政,以预备立宪基础。着内外臣工切实振兴,力求成效。俟数年后规模粗具,查看情形,参用各国成法,妥议立宪实行期限,再行宣布天下。视进步之迟速,定期限之远近。着各省将军督抚晓谕士庶人等,发愤为学,各明忠君爱国之义,合群进化之理,勿以私见害公益,勿以小忿败大谋。尊崇秩序,保守和平,以预备立宪国民之资格,有厚望焉。将此通谕知之。钦此!这一道明诏颁布之后,全国人民有欢忭的,有恐惧的,也有发言讥刺的。欢忭的是庆幸从此后得为立宪国国民了;恐惧的是怕人民程度不及,将来反多事故;发言讥刺的,是逆料政府决不会有好事情干出来,立宪并无颁限,一纸空文,无非是骗人勾当。人民虽是这个样子,朝廷上却把此事瞧得异常郑重。颁发诏书的次日,即派镇国公载泽,大学士世续、那桐、荣庆,贝子载振,尚书奎俊、铁良、张百熙;戴鸿慈、葛宝华、徐世昌、陆润庠、寿耆,直隶总督袁世凯,公同编纂京朝官制。并着外省总督端方、张之洞、升允、铁良、周馥、岑春萱各派司道大员到京,随同参议。又派庆亲王奕劻,大学士瞿鸿机、孙家鼐,总司核定。</p>

    各位编制大臣奉到旨意,即于十六日,在颐和园里头,开第一次会议,议出了办法。于是就在恭王府朗润园里头,设立编制馆,以府尹孙宝琦、京卿杨士琦为提调,金邦平、张一摩、曹汝霖、汪荣宝为起草课委员,陆宗舆、邓邦述、熙彦为评议课委员,吴廷燮、郭曾炘、黄端祖为考定课委员,周树模、钱能训为审定课委员。此外京曹须议的,吏部衙门,有长顺、刘元弼;户部衙门,有李经野、程利川、林景贤、傅兰泰;财政处,有陈遹声;礼部衙门,有瑞绪、刘果、聂献琛;兵部衙门,有王维翰、庆蕃;练兵处,有哈汉章、良弼、王士珍、朱彭寿;刑部衙门,有曾鉴、胡彤恩;工部衙门,有郭庆华、潘慎修。各疆臣所派,两江是荆光典,俞明震;两湖是陈夔麟、曾广熔;两广是于式枚,四川是刘学廉、徐樾,陕甘是熙麟。编制各大臣于未曾动手编制之前,先会衔奏陈厘定官制宗旨,大略五条:第一,此次厘定官制,遵旨为立宪预备,应参仿君主立宪国官制厘定,先就行政司法各官,以次编改。此外凡与司法行政无甚关系各署,一律照旧。第二,此次立定官制,总使官无尸位,事有专司,以期各有责成,尽心职守。第三,现在议院遽难成立,先就行政、司法厘定,当采用君主立宪国制度,以合大权统于朝廷之谕旨。第四,钦差官、阁部院大臣、京卿以上各官,作为特简官,阁部院所属三四品人员,作为请简官;阁部院五至七品人员,作为奏补官;八九品人员,作为委用官。第五,厘定官制之后,原衙门人员,不无更动或至闲散,拟在京另设集贤资政各院,妥筹位置,分别量移,优予俸禄。</p>

    旨意下来,着即按照陆续筹集,详加编定。起草课各委员奉到此旨,顿时就忙起来,终日伏案埋头,精心编撰。不多几日,京朝官制草案,早都撰拟脱稿。由评议课委员评议过,再由考定课委员加以考核。审定课委员悉心审定,才敢呈由编制大臣,经各编制大臣一律署诺,然后送往总司核定处删改具奏。总核官制大臣庆亲王奕劻,瞿中堂鸿机,孙中堂家鼐,三个儿接到草案,不敢怠慢,打足精神,逐案逐案的瞧阅。见所拟官制,大抵依据端方等原奏,斟酌而成。为首是内阁,设总理大臣一人,左右副大臣二人。各部尚书,均为内阁政务大臣、参知政事。下设提调一,副提调一,置五局,是制诰局,庸勋局,编制局,统计局,印铸局。那武官考试处,就附设在庸勋局里头。各部督设尚书、左右侍郎各一人。只外务部仍设管部大臣一人,下设承政厅、参议厅、及参事、郎中主事、七品小京官、录事等员。视各部事务之繁简,以定额缺之多寡,是为各部通则。凡陆海军部、吏部以外各部,都是这么办法。各部的名称次第,首为外务部;次为民政部,即以巡警部改设,并将步军统领衙门所掌事务,及户礼工三部所掌有关民政各事并人;次为财政部,以户部财政处改设;次为陆军部,以兵部练兵处及太仆寺裁并改设;次为海军部,暂归陆军部办理;次为法部,以刑部改设,并以户部现审处所掌事务并人;次为学部,仍从旧制;次为农工商部,以商部工部归并设立;次为交通部;次为理藩部,以理藩院改设;次为吏部。此外并改政务处为资政院,升礼部为典礼院,改大理寺为大理院,都察院仍如旧制。又设集贤院、审计院、行政裁判院,及军谘府等,共计十一部七院一府。</p>

    三位总核大臣瞧过之后,互相筹议。孙家鼐道:“内阁本是闲曹,经这么一改,冷署变成繁缺了。”瞿鸿机道:“世变沧桑,何常之有?我朝入关之始,官制虽缘明朝旧制,以六部管行政,丙阁司票拟,且升大学士为正一品,但是彼时总枢机参密,勿的大半是天潢亲贵,丰沛故人。政柄操在武夫手里,虽有阁臣,不过黼黻承乎罢了。海宁陈之遴,溧阳陈名夏,且为了弄权植党,死的死,窜的窜。号为硕甫名臣的杜文端、冯文毅诸公,都不过仰亲贵鼻息,伴食中书过一辈子是了,天下安危,与他一毫都不相涉。等到圣祖以冲龄嗣位,那时候满汉之间,稍稍相习。辅政四贵臣,又皆因专横恣肆,不克令终。三藩之变,天下几危,内发晁错之谋,外奏郭李之续的,又都出于汉臣。为了这么,汉大臣渐获信作。圣祖又留意文学,高江村、李昆山辈,皆以儒臣翰苑,与闻机密。世宗嗣服,承累洽重熙之后,挟雷霆万钧之威,旋乾转坤,与天下更始,悉化轸域之见。满汉才杰,并蒙委任。把内阁政柄,移入军机处。鄂文端、张文和两公,并直枢府。那时候,一人独运于上,非惟汉大臣无所短长,就是满洲亲贵,也孜孜救过不暇。植党弄权,更非敢所设想了。高宗御极,强张两相,并受顾命,翊赞枢廷。鄂以儒臣登宰辅,矢志公忠。当时承平日久,满洲世族,渐流矜夸,鄂相深为恨嫉,所以引用的多是汉族寒素之士,一时物望咸归。那不得志的满人,夸毗无实的汉人,便都趋向桐城门下,朝士遂分为鄂张两党。鄂相早卒,鄂党遂归失败。张相为人,小廉曲谨,内结主知,而时以微词马下,测人主喜怒,以后于文襄和致斋,都承他的衣钵。嘉庆道光两朝,台阁风气,以不办一事为持重,不听一言为老成,雍容揖攘,百事就此丛脞了。本朝初制亲藩,不得与闻政事,雍正时光怡贤亲王辅政,出自特典,又作别论。嘉庆亲政,成哲亲王领军机大臣,那是为仁宗方在谅闇,仿古时冢宰听政之制。且当大奸初夷,籍以镇定人心,所以甫及百日就出去的。自从文宗弃天下,穆宗方在冲幼,恭亲王遂以议政王人领枢廷,政局为之一变。直到于今,沿而未革。”孙家鼐道:“不必说了,这不过都是用人行政,微有出入,官制究未曾大改。现在这么,是把从前制度,根本推翻了。”奕劻道:“推翻也罢,不是推翻也罢,那都是没要紧的事。我看这草案拟的还不很妥当,大家商量商量,怎么改它一下子!”瞿孙两人齐说王爷所见极是。奕劻道:“依我主见,好好的礼部,何必改称典礼院?那行政裁判院、集贤院,添设得更没有道理。就是财政部、交通部,名儿题得也不雅致,你们视是如何?”瞿相道:“这部名果然太不雅。”于是公同筹议了一会于,改财政部为度支部,交通部为邮传部,典礼院仍为礼部,删去行政裁判、集贤两院。次日会衔上奏,其辞道:</p>

    窃臣等伏读七月十三日上谕,时处今日,惟有及时详晰甄核,仿行宪政,廓清积弊,明定责成必从官制入手,亟应先将官制,分别议定,次第更张等因。钦此。又伏读十四日上谕,咋已有旨宣示为急为立宪之预备,饬令先行厘定官制。事关重要,必当酌古准今,折衷至当,纤悉无遗。着派载泽等公同编纂,悉加厘定,深仰吾皇太后、皇上变宜民之至意,率士臣庶感颂同声,实中国转弱为强之关键。兹事体大,臣等仰禀圣谟,总司核定,断不敢草率从事,亦不敢敷衍塞责。月余以来,准厘定官制大臣载泽等陆续送到草案,臣等悉心详核,反复商确,间有末协,次第更定,京内务官,现已竣事。窃维此次改定官制,既为预备立宪之基,自以所定官制与宪政相近为要义。为立宪国官制,立法、行政、司法三权并峙,各有专属,相辅而行。其意、美法良,则谕旨所谓廓清积弊,明定责成,两言尽之矣。盖今日积弊之难清,实由于责成之不定,推究厥故,三端:一则权限之不分。以行政官而兼有立法权则必有藉行政之名义,创为不平之法律,而末协舆情。以行政官而兼有司法权,则必有徇平时之爱憎,变更一定之法律,以意为出入。以司法官而有兼有立法权,则必有谋听断之便利,制为严峻之法律,以肆行武健,而法律浸失其本意。举人民之权利生命,遂妨害于无形。此权限不分责成之不能定者一也;一则职任之不明。政以分职而理,谋以专任而成。今则一堂而有六官,是数人共一职也,其半为冗员可知。一人而历官各部,是一人更数职也,其必有专长可见。数人分一任,则筑室道谋,弊在玩时。一人兼数差,则日不暇给,弊在废事。是故贤者累于牵制,不肖者安于推诿。是职任不明责成之不能定者二也;一则名实之不副。名为吏部,但司签掣以事,并有铨衡之权。名为户部,但司出纳之事,并无统计之权。名为礼部,但司典仪之事,并无礼教之权。名为兵部,但司录营兵籍武职升转之事,并无统御之权。是名实不副,责成之不能定者三也。故臣等厘定官制,谨遵谕旨,上稽本朝法度之精,旁参列邦规制之善为主义。而尤以清积弊,定责成,渐图宪政成立为指归。首分权以定限。立法、行政、司法三者,除立法当属议院,今日尚难实行,拟暂设资政院以为预备外,行政之事,则专属之。内阁、各部大臣,内阁有总理大臣,各部尚书亦为内阁政务大臣,故分之为各部,合之皆为政府,而情无隔阂。入则参阁议,出则各治部务,而事可贯通。如是则中央集权之势成,政策统一之效著。司法之权,则专属之法部,以大理院任审判,而法部监督之,均与行政官相对峙,而不为所节制。此三权分立之梗概也。此外有资政院以持公论,有都察院以任纠弹,有审计院以查滥费,亦皆独立,不为内阁所节制,而转能监督阁臣,此分权定限之大要也。</p>

    次分职以专任。分职之法,凡用有各衙门,与行政无关系者,自可切于事情。首外务部,次吏部,次民政部,次度支部,次礼部,次学部,次陆军部,次法部,次农工商部,次邮传部,次理藩部。专任之法,内阁各大臣同负责任。除外务部载在公约,其余均不得兼充繁重差缺。各部尚书只设一人,侍郎只设二人,皆归一律。至新设之丞参,事权不明,尚多窒碍,故特设承政厅,使左右丞任一部总汇之事。设参议厅,使左右参议任一部谋议之事。其郎中、员外郎、主事以下,视事务之繁筒,定额缺之多寡。要使责有专归,官无滥设,此分职专任之大要也。次正名以核实,巡警为民政之一端,氮正名为民政部。度支部以财政处、税务处并入。兵部徒拥虚名,拟正名为陆军部,以练兵处太仆寺并入,而海军部暂隶焉。既设陆军部,则练兵处之军令司,宜正名为军谘府,以握全国军政之要枢。刑部为司法之行政衙门,徒名曰刑,义有未尽,拟正名为法部。商部本兼农工,拟正名为农工商部,理藩院拟正名为理藩部。太常、光禄、鸿胪三寺,同为执礼之官,拟并入礼部。工部所掌,半已分隶他部,拟改为邮传部,而以轮路邮电佐入。此正名核实之大要也。若是则责成既已明定,积弊庶可廓清。宪政规模,实肇于此。如以议院甫有萌芽,骤难成立,所以监行政者,尚未完全。或改今日军机大臣为办理政务大臣,各部尚书均为参预政务大臣,大学士仍留办内阁事务,虽名称略异,而规制则同。行政机关,屹然已定。宪政官制,确有始基矣。抑臣等更有请者,制法固求其尽善,徒法不能以自行,必能有办事之精神,而后有改良之功效。要在大小臣工,顾名思义,视国如家,无自私自利之心,有任劳任怨之实,各修职事,共济艰难。庶仰副两宫孜孜图治之怀,下慰薄海喁喁向风之望。是则臣等与有责成,尤不胜惶悚执幸者也。是否有当,伏候圣明裁择,乾断施行。谨将官制清单二十四件,缮呈御览,恭候训示。谨奏。欲知官制草案奏上之后,是否批准,且听下回分解。</p>88106 www.88106.com
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